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AREE INTERNE: PATRIMONIO DA PRATICARE E NON PESO SOCIALE

Approfondiamo con Daniela Storti il senso e il motivo di una strategia per le aree interne che non è sussidiarietà ma architrave per riscoprire un patrimonio
Daniela Storti, ricercatrice CREA. Ventitre anni di esperienza nella costruzione delle politiche agricole, rurali e nelle analisi territoriali.

AREE INTERNE: PATRIMONIO DA PRATICARE E NON PESO SOCIALE

In Italia – anche grazie all’esperienza SNAI – si è generato, negli ultimi anni, un certo fermento intorno al dibattito sulla necessità di caratterizzare e valorizzare le aree interne del Paese. Anche in Europa si ritrovano esperienze, magari virtuose, in questo senso? Quali possono essere le affinità e le divergenze tra l’approccio italiano e quello di altre sperimentazioni in questo senso nel territorio Europeo? 

Nell’Unione Europea l’intervento rivolto alle aree a domanda debole con problemi di accessibilità ai servizi (aree interne) va ricondotto alla dimensione della coesione territoriale introdotta con il trattato di Lisbona e la nuova strategia ad alto livello dell’UE (Europe 2020) e in particolare all’intervento per le aree rurali. Già a partire dalla fine degli anni Novanta del secolo scorso diversi Stati membri si sono posti il problema del coordinamento dell’insieme delle politiche rispetto alle esigenze delle aree rurali (politiche per l’occupazione; servizi sociali e welfare; politiche ambientali; politiche regionali).

Tra le esperienze più avanzate si sono susseguite nel tempo il Libro bianco rurale in Inghilterra per la definizione delle priorità strategiche delle politiche rurali, il documento strategico National Agenda for a living countryside nei Paesi Bassi. In questi casi l’obiettivo non è quello di definire politiche rurali focalizzate sul settore agricolo ma garantire un miglioramento dei fattori di contesto per lo sviluppo e la qualità della vita nelle aree rurali, attraverso il coordinamento di tutte le diverse politiche che hanno un impatto sul territorio.

In anni più recenti il focus si sposta dall’esigenza di un coordinamento delle diverse policy a quello della costruzione di una governance multilivello attraverso il rafforzamento della collaborazione tra amministrazioni settoriali e tra livelli di governo (Nazionale, Regionale, Locale). Si colloca in questo solco la recente introduzione in Francia di una Agenda Rural, un metodo per la costruzione di una governance cooperativa che si basa su un’ampia consultazione pubblica e che prevede un processo di concertazione multilivello 

L’Agenda rural della Francia si muove su grandi pilastri d’azione: valorizzare la presenza e l’impegno dei giovani, garantire formazione, scuola, lavoro, riorganizzare i servizi pubblici, ma anche facilitare la nascita di “Bistrot”, come luoghi di socialità. Si prevede un’azione forte sulla digitalizzazione anche grazie al 5G e alle reti da costruire nelle “aree bianche” e sulla medicina territoriale con la creazione di 600 nuovi medici per le aree rurali francesi. A occuparsene saranno tutti i ministeri, con un Comitato interministeriale che nasce ad hoc.

Tra l’“Agenda Rural” francese e la Strategia per le Aree interne: ci sono moltissime analogie. L’Agenda conferma la necessità di politiche per le aree rurali a livello europeo – che di fatto l’Italia ha anticipato nove anni fa con la Strategia nazionale per le Aree interne- che scaturiscano da una visione condivisa tra i diversi livelli istituzionali. 

Tra le specificità del caso italiano il prerequisito dell’associazionismo tra comuni che serve per accedere ai fondi ed è finalizzato a favorire la costruzione di sistemi intercomunali permanenti in grado di condividere un disegno strategico e garantire un’interfaccia di riferimento sui territori. La Strategia si basa sulla condivisione a monte tra i vari Ministeri coinvolti (Salute, Istruzione, Beni culturali, Lavoro, Agricoltura, Trasporti) e le Regioni di un impianto strategico e trova attuazione attraverso la sottoscrizione di un patto (che prende la forma di Accordo di Programma Quadro) tra le associazioni dei sindaci che promuovono le strategie sui territori e gli altri livelli di governo interessati. 

Sembra che queste esperienze abbiano dato una scossa all’Europa: lo scorso giugno la Commissione ha presentato la sua “Visione a lungo termine” per le aree rurali. 

Il documento, per contrastare le criticità e cogliere le nuove opportunità di sviluppo per le aree rurali europee dal punto di vista economico, sociale e ambientale, propone un Patto rurale – che si sviluppi su tutti i livelli di governance e che coinvolga attraverso un framework comune gli stakeholder a livello europeo, nazionale, regionale e locale – e un Piano d’azione rurale articolato su iniziative chiave, partendo dal presupposto che le diverse politiche dell’UE forniscono già sostegno per affrontare le sfide e le opportunità rurali. 

Inoltre la Commissione prevede il “rural proofing” per le politiche dell’UE da valutare d’ora in poi anche in relazione al loro potenziale impatto sulle aree rurali e individua una serie di iniziative “faro”, rafforzate da azioni di accompagnamento. Ci si avventura così, mutuando diversi elementi dalle esperienze Italiana e francese, sul terreno spinoso del ridisegno dei modelli di governance dell’Unione (http://www.pianetapsr.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/2588). 

Valutando l’operato della SNAI, quali ritiene siano, ad oggi, le luci e le ombre della strategia nazionale per le aree interne? Dove è stata particolarmente efficace? 

Allo stato attuale visto che l’attuazione in molte aree è ancora agli stadi iniziali non esiste una valutazione esaustiva sull’efficacia della spesa nelle strategie territoriali. Tra le maggiori criticità riscontrate ci sono sicuramente i tempi lunghi di definizione e attuazione delle strategie che spingono a prospettare una semplificazione procedurale.  

D’altro canto il metodo SNAI di lavoro sui processi, attraverso lo scouting, la co-progettazione, l’accompagnamento ai territori, si è rivelato particolarmente adatto alla definizione e attuazione di interventi complessi che coinvolgano una molteplicità di attori e temi, come il rafforzamento delle reti socio-sanitarie territoriali o la riattivazione delle comunità locali a partire dalle proprie identità culturali e produttive agricole (tra loro interconnesse).  

In quali esperienze sviluppate sul territorio nazionale crede si siano registrati elementi di particolare interesse/efficacia? 

La Strategia ha comportato nei territori interessati l’attivazione sinergica di interventi e risorse finanziarie di differenti Fondi SIE e fondi nazionali, regionali e privati per un totale di 1.179 meuro (Fig. 1) e l’adozione di modalità innovative per l’identificazione dei fabbisogni e la progettazione degli interventi. La principale novità in termini di approccio è rappresentata dal metodo di co-progettazione proprio della Strategia, che a partire dall’ascolto degli attori rilevanti consente di supportare l’avvio di un processo di capacitazione degli attori locali, grazie ad un team di esperti nazionali che accompagna le aree. Questa modalità ha spesso consentito di migliorare la qualità della progettazione a livello locale e di accedere, anche grazie all’attivazione dei centri di competenza rilevanti, a opzioni di intervento altrimenti non disponibili per i territori.

In sei anni di lavoro territoriale (a partire dal 2014 anno di avvio dell’attuale programmazione) la SNAI ha maturato esperienze innovative in ambito socio-sanitario e di medicina territoriale da cui si possono estrarre insegnamenti utili sulle azioni da intraprendere per affrontare l’emergenza sanitaria attuale e ha sperimentato prassi per l’integrazione strategica e operativa tra i fondi rispetto agli obiettivi della competitività e sostenibilità dei sistemi produttivi locali, primi tra tutti quelli agroalimentari, che sarebbe utile riprendere nella programmazione futura degli interventi (https://www.reterurale.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/22204

Come crede si possano coniugare il rilancio delle aree interne e le strategie di settore per l’agricoltura? Come hanno dialogato SNAI e PSR nelle aree interne? 
Il Fondo agricolo ha giocato un ruolo rilevante e la sua partecipazione finanziaria è stata significativa (207 meuro pari al 18% sul totale delle 72 strategie approvate) anche perché sostenuta dalla domanda dei territori che hanno messo l’agricoltura al centro della loro visione di cambiamento (fig.1 e fig 2). Molte aree hanno individuato nei sistemi produttivi agro-alimentari un asset da cui partire decidendo di investire sulla valorizzazione delle produzioni locali. In questi territori però l’esigenza di assicurare la sostenibilità ambientale, il prevalere di un’agricoltura di piccola scala la presenza di una catena del valore collegata alle risorse agricole caratterizzata da elementi di grande fragilità rendono non sempre percorribile la costruzione di filiere locali orientate al mercato. In questi casi vanno sostenuti modelli di agricoltura più solidali innescando un cambiamento delle comunità agricole attraverso la condivisione di pratiche, l’innovazione nelle relazioni tra produttori, l’avvio di forme nuove di cooperazione e di mutualismo e l’adozione di approcci che prevedano la “produzione congiunta” di beni (e servizi) pubblici e la creazione di sinergie rispetto al turismo (lento). Il lavoro di co-progettazione e accompagnamento svolto dalla SNAI ha consentito di avviare un percorso sui territori a cui è oggi prioritario dare continuità. 

Il dialogo con i PSR non sempre è stato semplicissimo e risente di una situazione estremamente diversificata a livello regionale. L’integrazione del FEASR nell’ambito della SNAI infatti non è avvenuta secondo un indirizzo unitario e ha seguito modalità attuative molto variegate a seconda dei contesti. Inoltre il riferimento in fase attuativa a bandi generici, nonostante l’importante lavoro di co-progettazione messo in campo, hanno in diversi casi determinato un disallineamento tra le richieste dei territori e le capacità del programma di dare adeguate risposte.  

Quali sviluppi si prevedono per la Strategia? E’ in qualche modo interessata dal processo di definizione del prossimo periodo di programmazione e da altri strumenti che sorgono sull’orizzonte della nuova PAC e dei Fondi Strutturali? 

Per la futura fase la cornice comunitaria per le politiche di coesione prevede che le scelte di programmazione e di investimento degli Stati Membri vengano declinate secondo 5 Obiettivi di Policy (OP) individuati a livello comunitario. Guardando nello specifico alla dimensione territoriale l’azione delle politiche di coesione punta a costruire con l’OP5 Un’Europa più vicina ai cittadini attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato delle zone urbane, rurali e costiere e delle iniziative locali. 

All’azione della politica di coesione andrà ad affiancarsi con una programmazione separata il Piano Strategico della PAC per l’agricoltura e le aree rurali

In questi giorni sui tavoli di programmazione si sta ragionando su come capitalizzare gli apprendimenti della SNAI nella futura fase e su come garantire l’integrazione tra l’azione dei diversi fondi, compreso il FEASR, nell’ambito delle strategie territoriali per le aree interne. 

L’Accordo di Partenariato per le future politiche di coesione ha già previsto di dare continuità all’azione intrapresa con la SNAI nell’ambito dell’OP5 attraverso il sostegno alle strategie territoriali per le aree interne che saranno finanziate dai programmi regionali 2021-27. Il contributo del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), considerato imprescindibile, sarà assicurato secondo modalità di raccordo tra i due ambiti di programmazione ancora da definire.

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